根据国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文），截至2014年底的存量债务余额应在2015年1月5日前上报；从2016年起，只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。为解决存量债务问题，财政部发文（351号文）鼓励用PPP（Public-Private-Partnership）的模式，向民营资本出售债务，以获得资金。

尽管文件规定，本级政府所属融资平台公司及其他地方国企不被允许作为社会资本一方直接参与PPP项目，但据《经济参考报》，地方政府融资平台正在通过私定协议等方式，“曲线”参与PPP项目，以保持地方平台的融资功能。

“我们平台今年从银行贷不到款、也发不了债，后续融资难以为继。我们想做PPP政策又不允许，只好想办法绕开政策。”安徽省一位政府融资平台公司人士告诉《经济参考报》，政策不允许本级平台参与本级PPP项目，但其上下级的平台是没有被排除在外的，比如某地市的PPP项目是允许省级平台和县级平台作为社会资本方参与的。“有地市级的PPP项目就由其上下级政府的平台作为社会资本出面参与，但实际上资金、人员、具体项目操作都是地市本级的平台在做。”

而另外一种更为常见的情况是，有的平台成立一家子公司，该子公司和社会资本合作成立一家新的公司，由此该平台实际上可通过新公司来参与PPP项目。

假PPP项目出现 风险滋生

以一个地方要修建一条高速公路为例，按以前的做法，就是地方平台或者其下属的高速公路公司直接自己融资自己建设，但是43号文出台之后，该地方高速公路公司可以寻找一家社会资本，比如一家大的央企合作，双方各出资一部分成立一家项目公司，由该项目公司作为PPP的主体建设高速公路项目，地方的高速公路公司会私下和这家央企签订一个回购股份的协议，承诺在未来项目建成后以一定价格回购其全部股份。

“在极端的情况下，这家央企甚至可以全部持股这家项目公司，而地方的高速公路公司则承诺未来全部回购股份。”业内人士向《经济参考报》称，若“抽掉”这份私下签订的回购协议，表面上看这就是一个引入了社会资本的好的PPP项目，没有增加政府债务。但实际上，这背后仍然是过去政府融资的逻辑，换汤不换药。

“实际上本级政府发起一个项目自己来做，和社会资本参与投资，对项目的风险评估、交易结构和收益保障的要求是不一样的。本级平台无法作为一个社会资本对项目的价值、风险进行相对独立的判断。这种PPP项目没有经过市场的检验，比真正PPP项目的风险更大。”中国现代集团PPP项目总监康峰说。

政策待完善

PPP的实质就是向社会资本出售部分资产，以获得资金，但是在如何引入社会资本的问题上还有待完善。

康峰表示，让平台公司把自己的这些项目拿出来，实际上他们是非常心疼的。因为很多做成PPP的项目本身就是平台公司自己建的项目，过去该项目是按照事业型拨款和兜底的形式在做，而转换成PPP项目之后，政府会对其形成政府购买和投资补偿的机制，会实现很好的现金流，并且正在形成平台公司的经营性业务版块。

进一步完善PPP模式的法律法规或已进入议程。

财政部最近发布的研究报告指出，应研究制定《地方公债法》，对地方政府发行债券的资格、发行程序、资金用途、发行规模、信息披露和上市等事项进行规定，并界定上级部门和同级人大的权限。

财政部还建议，实行地方政府破产制度，制订《地方政府破产法》。这样，可以从法律上明确地方政府应承担的风险责任。在地方政府资不抵债时，允许地方政府宣告破产，并规定相应的债务重组及债务清偿程序，应该是债券发行的题中应有之义。